Сергей Филатов

Живет ли Россия по конституции?

Об авторе | Сергей Александрович Филатов родился в Москве. Окончил Московский энергетический институт, с 1955 по 1990 годы работал в металлургии, лауреат Государственной премии СССР. С 1990 года в политике — народный депутат РСФСР, первый заместитель председателя Верховного Совета РФ, руководитель администрации Президента РФ. В 1993 году инициировал подготовку окончательной редакции и принятие новой Конституции всенародным голосованием. Возглавил рабочую группу. С 1997 года — президент Фонда социально-экономических и интеллектуальных программ. Активно проводит линию на демократические преобразования, создание гражданского общества и интеграцию России в мировое сообщество.

В этом году исполняется пятнадцать лет Конституции РФ 1993 года. Она рождалась в острейшей борьбе различных социально-политических сил за выбор дальнейшего пути развития страны и, по признанию многих, сыграла важную роль в стабилизации политической ситуации в 90-е годы. Говорят и о высоком уровне самой Конституции. Недаром ведущие юристы все эти годы предостерегают законодателей от попыток ее изменения. Вот оценка, данная ей В. Зорькиным, председателем Конституционного Суда РФ:

Однако дата принятия Конституции отмечается сегодня довольно буднично. День Конституции стал рядовой официальной датой, но не народным праздником — в новом законе 2005 года о государственных праздниках дата 12 декабря была исключена из списка праздничных нерабочих дней. Уже тогда повеяло холодком со стороны власти к нынешней Конституции, и в последующем мы увидели, как на словах наши власти вроде бы противостояли ее изменению, а на деле постепенно обходили стороной при принятии Госдумой новых законов. Наверное, в этом есть некая связь с тем, что, в какой раздел Конституции ни ткни пальцем, всюду проблемы с реализацией ее положений.

Конституция 1993 года четко определяет наше государство как демократиче-ское, правовое, федеративное и социальное с разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную.

В реальности мы видим, как часто в государственных структурах при молчаливом согласии общества проявляется нетерпеливое, а то и раздраженное стремление подменить последовательный ход конституционных реформ мерами, чреватыми сползанием на столь привычный для России авторитарный путь, неоднократно приводивший страну к тяжелейшим катастрофам. Подобный вектор развития в ХХI веке опасен и несовместим не только с эффективной реализацией конституционных прав граждан, но и с воссозданием сильного, авторитетного, пользующегося уважением и влиянием в мире Российского государства.

Построение вертикали власти привело нашу страну к унитарному государству с бюрократическим, чиновничьим управлением. Для прикрытия фактического режима в Кремле было придумано завуалированное определение — “суверенная демократия”. Это надо понимать так: в США и в Европе своя демократия, а у нас в России — своя, суверенная, и никому до нее дела нет. Тем временем настоящая демократия создает возможность эффективного развития страны, ибо обеспечивает конкурентную среду во всех сферах нашей жизни и дает возможность оберегать самое ценное — жизнь и здоровье человека. Суверенная же (по Кремлю) — лишь прикрывает реальный, опасный во всех отношениях режим.

Отмена губернаторских выборов фактически не только отобрала у граждан право на свободу волеизъявления, но исказила саму систему разветвленной власти, предусмотренную Конституцией. Федеральный центр, лишив свободы действий региональные власти, поставил под сомнение само федеративное устройство государства. И приобрел себе ненужную головную боль — подбор кадров и контроль за их деятельностью, — отстранив от этого граждан-избирателей.

Построение вертикали власти привело к изменениям и в местном самоуправлении. Норма Конституции РФ об отделении органов местного самоуправления от системы федеральных и региональных органов государственной власти предопределяет необходимость четкого разграничения полномочий и ресурсов между тремя основными уровнями публичной власти и установление муниципальной автономии, гарантируемой соответствующими механизмами правовой защиты. Вместо этого создается старая модель с преобладанием принципов централизма, иерархичности, распределения ресурсов сверху вниз. А самоуправление заменено вертикальным администрированием. Районы, вместо того чтобы стать институтами самоорганизации поселений, превратились в контролирующий их уровень власти. То есть начался процесс реставрации местных форпостов влияния региональных правительств.

Высшей ценностью, по основному закону, являются права и свободы человека, защищать которые — первая обязанность государства. За последние годы на основе Конституции разработаны новые законы, касающиеся прав и свобод человека и гражданина. Изменен и дополнен ряд ранее принятых законов. Делаются шаги по совершенствованию правоприменительной практики. Россия присоединилась к основополагающим международным соглашениям в области прав человека. Одним из наиболее важных результатов этого стало предоставление российским гражданам возможности непосредственного обращения с жалобами в Европейский суд по правам человека в Страсбурге.

Но и здесь есть проблемы. Прежде всего опасная тенденция видится в том, что новые законы, принимаемые Госдумой, не всегда соответствуют положениям Конституции о соблюдении основных прав и свобод граждан, а то и открыто ущемляют права человека. Направлены они на то, чтобы высшей ценностью утвердить интересы государства, а главной фигурой в государстве — чиновника.

Например, Федеральный закон “О гражданстве Российской Федерации” во многом затруднил получение российского гражданства для бывших граждан СССР и поставил в унизительное положение прежде всего русских, которые уже многие годы проживают и трудятся в России. Он вызвал многочисленные жалобы, продолжающие поступать даже после поправок, внесенных президентом.

Подвергаются серьезной критике со стороны многих общественных организаций и граждан определенные положения Федерального закона “Об альтернативной гражданской службе” как не соответствующие международной практике и нормам человеческой морали и нравственности.

Вступают в противоречие с общепринятыми международными принципами и Конституцией формулировки Федерального закона “О свободе совести и о религиозных объединениях”, проводящие слишком жесткие разграничения между “традиционными” и “нетрадиционными” религиями, фактически выталкивая из России представителей других конфессий.

А если мы обратимся к Налоговому кодексу, то увидим, что в нарушение принципа презумпции невиновности он дает возможность налоговой инспекции без суда и следствия арестовывать счета и снимать с них деньги. А уже после этого пострадавший может обращаться в суд, если находит нужным.

Закон о референдуме резко ограничил круг вопросов, по которым можно проводить референдум, и практически лишил возможности делать это свободно. Однако большинство в Госдуме всегда имеет возможность провести референдум по любому вопросу в любое время, ибо ему ничего не стоит изменить сам закон.

Основной принцип демократии предполагает свободу слова, передвижения и выборов, разделение властей и независимость судебной системы.

Однако в реальности средства массовой информации в большинстве своем, как сейчас говорят, “зачищены и выстроены”. Практически отсутствуют независимые информационные и аналитические программы. Зрителям и читателям не дают самостоятельно думать и анализировать происходящее, накачивая их односторонней информацией. В случае, если СМИ проявят самостоятельность, тут же следуют проверки, повышение арендной платы, а то и “просьбы” освободить помещения. Так случилось недавно с “Независимой газетой”, которую “попросили” освободить помещения после того, как она по-своему откомментировала выступление в Севастополе мэра Москвы.

Если говорить о судебной системе и ее роли в защите прав и свобод граждан, то и тут характерной чертой современного российского общества является неготовность многих граждан рассматривать судебную систему как действенное средство защиты прав. Они зачастую избегают обращения в отечественный суд. Часто жалобы, направляемые в международные организации, занимающиеся правами человека (Комитет ООН по правам человека, Европейский суд по правам человека), не подтверждают решений российских судов и накладывают на Россию обильные штрафы. И граждане лишний раз убеждаются, что юридические методы защиты прав в их собственной стране лишены перспективы. Неслучайно проблемой независимых судов озаботился новый Президент РФ Д.А. Медведев.

Ущемление свобод и прав человека, закрытость государства от общества способствуют бесправию гражданина и всесилию чиновника. Тем самым страна вталкивается в коррупцию, ибо простой человек вынужден решать свои жизненные вопросы в обход законов.

Этот перечень можно продолжить. Но не менее тревожит равнодушие общества к нынешней Конституции РФ. Только статья о сроках пребывания президента подверглась когда-то публичной дискуссии и защите со стороны самого президента. Ко всему остальному общество и власть остались безучастны.

Когда мы отмечали пятилетие Конституции, все разговоры сводились к перечислению ее недостатков: мало сдержек и противовесов, срок президентства должен быть увеличен, у президента слишком много полномочий, отсутствуют кон-трольные функции у Госдумы и т. д. В десятилетний юбилей речь шла уже о том, что Конституция позволила стране жить в стабильности. А в пятнадцатилетие многие задумываются: а живет ли Россия по Конституции?..

Мне кажется, разговор сегодня должен идти не столько о том, какие положения Конституции не выполняются, а о том, почему так произошло, что Конституция 1993 года не стала в полной мере законом юридическим и не вошла в нашу жизнь так же органично и прочно, как в других странах мира — их конституции.

Нам еще рано говорить о полной трансформации России в государство, основанное на верховенстве закона и обеспечивающее гражданам всеобъемлющие гарантии соблюдения их прав и свобод. Это процесс действительно длительный. Тем более если он осложняется принятием законов, не отвечающих букве Конституции, а также ненадлежащим исполнением законов, уже принятых на основе Конституции, должностными лицами разного уровня.

Консерватизм, недостаточная эффективность чиновничьего аппарата, высокий уровень коррумпированности административных и правовых институтов повсеместно препятствуют применению норм, предусмотренных современным законодательством.

Очень важную роль в обеспечении доверия к Конституции со стороны общества играет ее защита Конституционным судом. Но если Конституционный суд хоть один раз подыграет власти, общество на это моментально отреагирует потерей доверия и к самому суду, и к Конституции. Конституционный суд делает немало полезного для реальной защиты прав граждан, обращающихся к нему непосредственно. Но, увы, было и такое: после событий 1993 года Конституционный суд дважды принял взаимоисключающие решения о выборах и отмене выборов губернаторов, признав конституционной такую отмену.

Особую обеспокоенность вызывает обоснование такого решения Конституционным судом, констатация того, что положения Конституции следует оценивать “в развивающемся социально-историческом контексте” и с учетом “изменений в системе правового регулирования”. Это решение позволяет Конституционному суду как единственному толкователю Конституции и в дальнейшем отвергать любые попытки оспорить действия Кремля. А Кремлю он дает возможность через “своих” депутатов расширять полномочия президента беспредельно.

Часто можно слышать, что в Конституции заложены повышенные полномочия президента, что мало сдержек и противовесов. Но, уверен, никакие конституционные ограничения без гражданского общества, без правового правосознания общества, без свободы слова и печати, без свободы выборов действовать не будут. В этом плане власть очень постаралась, чтобы заменить гражданские институты, образованные снизу, различными организациями и партиями, созданными в недрах Кремля. Это и “Единая Россия”, и общественные палаты, и молодежная организация “Наши”, и другие организации, не имеющие профессиональных и идейных корней в обществе. Способствует этому и неразвитость самого общества, низкая правовая культура преобладающей части населения.

У нас до сих пор не сложилось характерное для гражданского общества кон-структивное взаимодействие государственных структур с общественными и неправительственными организациями. Власть и общество пока еще не пришли к пониманию большого положительного значения гражданской активности этих организаций. Существуют и время от времени остро проявляются взаимное недоверие и даже враждебность, особенно если это касается правозащитных организаций. Наблюдаются попытки дискредитации некоторых из этих организаций в связи с их финансированием за счет зарубежных грантов (хотя это в большинстве случаев не является незаконным и соответствует мировой практике).

Низкая правовая культура сказывается и в том, что некоторые должностные лица активно инициируют дополнительные полномочия президенту. Например, Счетная палата теперь формируется по предложению президента, а Госдума практически лишилась своих основных контрольных функций.

Некоторые политики и юристы считают, что нынешняя Конституция не была легитимирована обществом и властью по той причине, что “…она делалась интеллигенцией и стала идеологией одного культурного класса, совершившего “антикоммунистическую революцию”, но так и не ставшего выразителем всеобщих интересов и взглядов. Конституционализм оказался для русского народа скорее мимолетным увлечением, чем стойкой привязанностью. Российская жизнь очень быстро выпала из “конституционного формата”. Об этом написал, например, Владимир Пастухов, научный директор Института права и публичной политики, в статье “Второе дыхание русского конституционализма”. Но он же (в этой же статье) отметил, что “…Россия получила конституцию-мечту, конституцию как вектор, указывающий направление желательного правового развития…”.

Перечисленное наводит на мысль и о других причинах невостребованности нынешней Конституции в обществе. С одной стороны, имея на протяжении ХХ века различные советские Конституции в различные периоды своей жизни (ленинский, сталинский, хрущевский, брежневский), оно выработало устойчивое равнодушие к этим документам, ибо они не имели ничего общего с реальной жизнью. Может быть, за исключением статьи в сталинской Конституции о “врагах народа”, или в брежневской — о руководящей роли КПСС. И конечно, у людей была большая надежда на новую Конституцию, обещающую защиту государством прав и свобод человека и гражданина, обещающую новый демократический политический строй, новую рыночную экономику и надежную социальную защиту нуждающихся. Даже несмотря на очень низкий уровень массового правосознания. И когда они увидели, как власть начинает сворачивать эти конституционные ценности, вновь превращая государство в авторитарное, — очень быстро погас блеск в глазах людей, и они вернулись в состояние двойных стандартов. Ибо не осталось у них ни организационных, ни духовных сил после пережитого в 1990-е годы вновь бороться с властью, теперь уже выбранной ими самими.

Серьезную угрозу формированию и укреплению демократических институтов, доверию Конституции как программному документу настоящего и будущего России представляет и то, что экономический рост последних лет пока не привел к повышению жизненного уровня подавляющего большинства населения и не решил всех сложных проблем на пути становления России как социального государства, что предусмотрено Конституцией. Значительная часть сограждан живет в условиях, близких к нищете, огромен разрыв в уровнях доходов между богатыми и бедными.

Пассивна и позиция наших предпринимателей. А ведь именно предприниматели всегда были застрельщиками новых конституционных идей на Западе. Именно благодаря их активности на Западе работает механизм разделения властей. С одной стороны, капиталу важна сильная государственная власть, с другой — не менее важна и независимость ее ветвей: законодательной, исполнительной и судебной. Особенно судебной. И если бы наш крупный капитал сегодня был одной из составляющих гражданского общества, не произошло бы трагедии “ЮКОСа”, и судьба М. Ходорковского не стала бы устрашающим прецедентом.

Но условия хозяйствования в России, особенно под давлением международной конкуренции, меняются стремительно, и есть надежда на то, что новая экономическая элита — средний класс, от которого зависит очень многое, — скажет свое веское слово в пользу правовой стабильности, гарантирующей равные правила игры для всех ее участников. Если этот класс сможет осознать ценность права как гаранта экономического развития; если этот класс будет способен консолидироваться вокруг этих ценностей сам и сумеет сплотить вокруг них все российское общество и, наконец, если он будет обладать достаточной социальной ответственностью, необходимой для конституционной стабильности, — то конституционные идеи в России будут востребованы. А если они будут приняты обществом, то и государство, будем надеяться, не заставит себя долго ждать.

И еще об одной тревожной составляющей нашей жизни. Высокая степень криминализации общества и рост властной коррупции влекут за собой массовые нарушения прав и свобод человека, соответственно сказываясь на восприятии народом самой демократии. При том борьба с коррупцией не должна вестись характерными для тоталитаризма методами, хотя они и кажутся эффективными. Соображения политической целесообразности не могут и не должны превалировать над требованиями Конституции и закона. Иначе крушения всех опор демократии долго ждать не придется. Только закон, перед которым все равны, но никак не избирательное его применение, может по-настоящему успешно противостоять коррупции. И, когда спрашивают, что нужно сделать, чтобы не было коррупции, когда ломают головы над различными рецептами ее устранения, — нужно вспомнить самый простой из них: просто дать возможность правоохранительной системе делать свое дело, не оглядываясь на верхушку власти.

Есть над чем задуматься и в политическом аспекте нашей религиозной традиции, в неоднозначном отношении Церкви к положениям Конституции, в ее претензии на особое положение в обществе и политической системе государства. Меня встревожило выступление на санкт-петербургском экономическом форуме Вс. Чаплина, который сказал буквально следующее: “Поликонфессиональность, многопартийность, разделение властей, конкуренция, управляемые конфликты — то, чем так гордится доминирующая в мире политическая система, — для православного христианина суть лишь признаки греховного разделения народа и человечества, симптомы духовного нездоровья”. И далее он пояснил журналистам: “Я уже неоднократно высказывал свою точку зрения на современное состояние общества, и на форуме в Санкт-Петербурге сделал это еще раз. Церковь может существовать в обществе с обозначенными мною признаками. Нормально существует она и в современном Российском государстве. Но при этом православному человеку свойственно стремиться к такому обществу, которое является организмом с единой верой и в котором власть и народ едины. Всякие разделения — прямое следствие человеческой греховности. Разделений не было до грехопадения Адама, их не будет и в Царствии Небесном, по образу которого православные призваны созидать жизнь земного общества”.

Возникает много вопросов. Например, а как соотнести высказанное Вс. Чаплиным о разделении властей с тем, что говорил Патриарх Алексий II в середине 1990-х годов: “Любая власть должна быть подотчетной народу. Принцип разделения властей является одним из механизмов предотвращения узурпации власти…”. Слова Вс. Чаплина прямо противоречат положениям Конституции России 1993 года, которая провозгласила РФ демократическим правовым многонациональным многоконфессиональным государством… Такие выступления порождают ответную реакцию со стороны представителей других религий. Неслучайным, видимо, было и высказывание президента Татарстана М.Ш. Шаймиева, который на встрече с журналистами Всемирного конгресса прессы предупредил об опасности великорусского шовинизма и навязывания православия.

В такой стране, как Россия, абсурдно говорить о превосходстве одной религии над другой — предположим, православия над остальными христианскими конфессиями, так же как и над мусульманством, иудаизмом или буддизмом. Признание равенства прав и обязанностей граждан, согласно Конституции, автоматически закрепляет равенство всех конфессий перед законом. Стремление одной из них к полновластию неминуемо создает предпосылки для религиозной и национальной изоляции, разобщенности и розни. Тем более что зачастую религиозные различия накладываются на различия этнонациональные, при этом добавочно возникает немало проблем, в том числе образовательных. Такая борьба за главенствующую роль одной конфессии над всеми остальными подрывает доверие и к Конституции, и к конституционному строю в целом.

Сегодня кремлевские чиновники пытаются нас убедить в том, что наша историческая традиция и нынешняя политическая культура делают россиян неспособными воспринять правила жизни цивилизованного общества. Именно по этой причине внедряются штампы “суверенная демократия”, “вертикальный порядок” и другая терминология, оправдывающая отстранение масс от гражданских институтов, давая власти возможность не заботиться о повышении правовых знаний населения. Но ведь именно об этом, т.е. о росте массового правосознания, и должна бы задуматься в первую очередь власть для утверждения правового государства. Как и о поддержке создаваемых институтов гражданского общества. Этому должны бы способствовать и система образования в школах и институтах, и общественные дискуссии, и появление значительного числа исторических и правовых программ на телевидении.

Конституция 1993 года как раз и разрабатывалась с целью создания такого единства правосознаний и рассматривалась как генеральное соглашение о фундаментальных правилах жизни страны между всеми социальными группами, включая власть, бизнес, общество в целом. Не получилось сразу, но к этому нужно стремиться.

Конституция содержит в себе все необходимое для достраивания и развития государственной, социальной, экономической, межконфессиональной и идейно-политической общности. Она — надпартийный, надгрупповой, надэтнический источник объединения российского общества, никак не противоречащий принципам современного плюрализма и обеспечивающий демократическую организацию всех ветвей публичной власти.

В условиях всеобъемлющего кризиса законности, проявляющего себя как хроническое несоответствие правоприменительной практики требованиям Конституции, люди все чаще ищут правовые аргументы для решения спорных вопросов повседневной жизни. И, обретая новый практический, политический и правовой опыт, пока еще очень робко, но все же начинают ощущать потребность в Конституции как в реальном, действующем законе.

Будем надеяться, что провозглашенные новым Президентом России Д.А. Медведевым принципы права с акцентом на независимости судебной системы найдут свое разрешение в нашей жизни.

А закончить эти серьезные заметки я хочу, вновь цитируя председателя Конституционного суда В. Зорькина: “Проблема не в том, чтобы искать недостатки в Конституции, а в том, чтобы научиться правильно пользоваться этим драгоценным инструментом. Нам надо прекратить гоняться за миражами и научиться жить по Конституции. В противном случае это будет жизнь не по Конституции, а по понятиям. А надо так: по Конституции и законам, но с понятиями. Жизнь, конечно, не стоит на месте, и изменения потребуются, но к ним надо прибегать тогда, когда есть понимание, что без них — гибель”.

Очень важно, чтобы представители власти не только говорили хорошие слова о Конституции, но и действовали в соответствии с ней.